El Blindaje de las Normas Forales Fiscales

El 13 de octubre de 2009 el Congreso de los Diputados debatió y tomó en consideración la Proposición de Ley del Parlamento Vasco dirigida a alterar el régimen impugnatorio de las normas forales fiscales, iniciando una tramitación parlamentaria que culminó con la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial. La Ley Orgánica 1/2010 sustrae el enjuiciamiento de las normas forales fiscales de los órganos de la jurisdicción contenciosa-administrativa y lo residencia ante el Tribunal Constitucional, con todas las consecuencias a ello inherentes. Con esa reforma legal, las Comunidades Autónomas limítrofes al País Vasco han quedado privadas de un instrumento esencial para combatir los incentivos fiscales perjudiciales establecidos en el ámbito foral, cual es el de acudir a los Tribunales ordinarios en defensa de sus intereses legítimos. Quiebra así una situación de reconocimiento del derecho a impugnar aquellas disposiciones de rango reglamentario, inalterada durante treinta años, desde la restauración del régimen de Concierto Económico, que ha dado lugar a la interposición de diferentes recursos de inconstitucionalidad por las Comunidades de La Rioja y Castilla y León. Para reflexionar en torno a las importantes modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 1/2010, el 18 de noviembre de 2010 se celebró en Logroño un Seminario, organizado por la Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La Rioja, en el que participaron destacados especialistas en Derecho Administrativo y Constitucional. El resultado tangible de ese Seminario es el presente volumen donde se recogen las intervenciones de los distintos ponentes, esclarecedoras todas ellas, desde su particular perspectiva, de las interesantes cuestiones jurídicas que suscita el blindaje de las normas forales fiscales. Índice Presentación................................................................................ 15 Crítica de la exclusión de las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos del control jurisdiccional contencioso-administrativo................................................... 19 Santiago Muñoz Machado I 1. El «blindaje» de las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos.............................................................................. 19 2. Fundamentos y consecuencias de la reforma legislativa que ha concretado el «blindaje»...................................................... 22 II 1. Los derechos históricos en el País Vasco: la cuestión de la titularidad de los mismos............................................................. 24 2. Las actualizaciones de los derechos históricos: instrumentación de la habilitación constitucional................................................ 27 3. La naturaleza jurídica actual de las normas forales de los Territorios Históricos................................................................... 29 III 1. Exclusiones de control jurisdiccional de resoluciones de órganos estatutarios vascos: un ejemplo marginal y su razón................. 32 2. La disposición adicional primera CE, no habilita para excluir del control jurisdiccional contencioso-administrativo normas de naturaleza reglamentaria.................................................... 39 3. La exclusión mediante ley de control judicial de los reglamentos. 44 4. Una nota sobre la inadecuación de la reforma de la LOTC para incluir las normas forales como objeto del recurso de inconstitucionalidad........................................................................ 50 5. Final sobre el llamado conflicto en defensa de la autonomía foral................................................................................ 53 Comentarios preliminares a la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial..................... 59 Enrique Álvarez Conde I. Antecedentes y contenido de la ley.................................. 59 II. Los derechos históricos y el sistema foral........................ 71 III. Problemas jurídicos planteados.......................................... 77 1. ¿Un nuevo modelo de justicia constitucional?.......................... 78 2. La naturaleza jurídica de las normas forales............................ 82 3. Los posibles vicios de inconstitucionalidad de la Ley................. 90 A) El derecho a la tutela judicial efectiva....................... 91 B) L L La reserva de ley en materia tributaria y la deslegalización en materia tributaria...................................... 93 C) Violación de los artículos 161, 162.1.a) y 163 CE..... 96 D) Vulneración del artículo 106 CE.............................. 101 E) Violación de otros preceptos constitucionales............ 104 a) L L Los artículos 14, 9.3, 138.2 y 139.1 CE.............. 104 b) L L Libertad de circulación y residencia, unidad del mercado y otros preceptos constitucionales (arts. 19, 38)..................................................... 105 c) Infracción de la disposición adicional 1.ª CE...... 106 d) Infracción del artículo 9.4 LOPJ........................ 106 e) Otros vicios de inconstitucionalidad.................. 106 La «excepción vasca» y la LO 1/2010, de 19 de febrero, de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El «riesgo» de desnaturalización de la jurisdicción constitucional.................................................................................. 109 Esther González Hernández I. Introducción...................................................................... 109 II. L L La LO 1/2010, de 19 de febrero: una nueva reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional...................... 114 III. La disposición adicional 5.ª de la LOTC LOTC : El límite a la atribución de nuevas competencias..................................... 127 Bibliografía.................................................................................. 129 8 Índice Índice 9 La posición estatutaria de la Defensoría del Pueblo Riojano en relación con la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial. El difícil encaje constitucional del «blindaje» de las Normas fiscales vascas. 131 María Bueyo Díez Jalón I. Introducción...................................................................... 131 II. Consecuencias procesales de las modificaciones operadas en la LOTC LOTC y en la LO PJ así como en la LJC A................. 134 1. Creación de un fuero especial para el enjuiciamiento de las Normas Forales fiscales: la jurisdicción constitucional versus la ordinaria.......................................................................... 134 2. El recurso de inconstitucionalidad contra las Normas Forales fiscales de los Territorios Históricos........................................ 137 3. La cuestión de inconstitucionalidad contra las Normas Forales fiscales de los Territorios Históricos........................................ 141 4. Restricciones de la legitimación activa para su impugnación........ 144 III. Un nuevo proceso constitucional en defensa de la autonomía foral.................................................................. 148 1. Análisis del conflicto en defensa de la autonomía foral.............. 148 2. Doctrina del Consejo de Estado............................................ 150 IV. A modo de conclusiones: La posición institucional de la Defensoría del Pueblo Riojano: Recomendaciones dirigidas a los órganos estatutarios riojanos............................. 153 El blindaje de las normas forales fiscales vascas en la doctrina del Consejo Consultivo de La Rioja........................... 159 Antonio Fanlo Loras I ntroducción............................................................................... 160 I. Antecedentes y alcance de la reforma............................ 162 1. Consideraciones generales previas........................................ 162 2. Naturaleza y alcance estrictamente procesal de la reforma........ 163 II. Atribución de una nueva competencia al Tribunal Constitucional: límites del legislador orgánico............ 165 III. Las novedades procesales de la reforma.......................... 169 1. El «recurso» y la «cuestión prejudicial» contra normas forales fiscales: nuevos procesos ante el Tribunal Constitucional.......... 169 2. Exclusión de las normas forales fiscales del control de la jurisdicción-contencioso administrativa........................................ 170 3. El conflicto en defensa de la autonomía foral contra leyes estatales, que pueden plantear los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya............................................................. 170 IV. Naturaleza jurídica de las normas forales de carácter fiscal.................................................................................. 173 1. Las normas forales fiscales no tienen fuerza o valor de ley por el hecho de regular materias de la exclusiva competencia de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, en virtud de la disposición adicional 1.ª CE............................. 173 2. Rango de ley, valor de ley y fuerza de ley en nuestro ordenamiento constitucional y estatutario.............................. 175 V. Una explicación, en clave histórica, de las diferencias formales entre Navarra y los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, plasmado en el distinto proceso que han seguido papara su integración o constitución en Comunidades Autónomas................................................... 179 VI. La naturaleza de los órganos de los que proceden las normas forales................................................................. 182 1. Las Juntas Generales no tienen la condición de Asamblea legislativa de acuerdo con el Estatuto de Autonomía del País Vasco............................................................................. 183 2. El modelo organizativo e institucional de los Territorios Históricos establecido por el Estatuto de Autonomía del País Vasco no puede ser alterado por normas distintas, cualquiera que sea su procedencia y rango...................................................... 185 VII. La reserva de ley establecida por el artículo 31.3 CE en materia tributaria no permite equipaparar el régimen procesal de dichas normas forales a las normas fiscales del Estado o a las de la Comunidad Foral de Navarra, que tienen rango formal de leyes................................... 189 VIII. La Comunidad Autónoma de La Rioja queda privada de un medio de defensa de sus competencias, derechos e intereses legítimos............................................................ 192 IX. Infracciones constitucionales de la Ley Orgánica 1/2010............................................................................... 193 10 Índice Índice 11 La Ley Orgánica 1/2010: una respuesta injustificada desproporcionada e inconstitucional a una reivindicación nacionalista.................................................................................. 197 Ignacio Sáez Hidalgo I. Los «privilegios» fiscales forales......................................... 198 1. Las normas forales fiscales en el marco de los derechos históricos de los Territorios Forales..................................................... 198 2. Los beneficios fiscales y su cuestionamiento ante los Tribunales de Justicia............................................................................ 202 3. La respuesta: el «blindaje» de las normas forales fiscales............ 204 4. El tenor literal de la Ley Orgánica 1/2010: la reforma no es realmente lo que pretende aparentar...................................... 204 II. La LO 1/2010 ante el modelo de justicia constitucional configurado por la propia Constitución espapañola............ 206 1. La «apertura» de la jurisdicción constitucional......................... 206 2. La «ampliación» llevada a cabo por la LO 1/2010................. 208 III. La supuesta necesidad de la reforma operada.................... 215 1. El objetivo de evitar el control de legalidad ordinaria las normas forales.............................................................................. 216 2. El pretendido déficit de protección constitucional de la foralidad. 221 IV. C Conclusiones....................................................................... 226 El blindaje de las normas forales fiscales y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.... 227 Juan Manuel Criado Gámez I. I Introducción...................................................................... 227 II. Justificación de la reforma legal....................................... 235 III. Arbitrariedad e igualdad.................................................... 242 IV. Arbitrariedad y tutela judicial efectiva............................. 248 El recurso de inconstitucionalidad 4138-2010 promovido por el Parlamento de La Rioja contra la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial............................................................................................ 255 Jorge Apellániz Barrio