Naturaleza jurídica de la concesión de hecho consentida por la Administración

El premio Ángel Olavarría Téllez para «Estudios Jurídicos» que concede la Real Academia Sevillana de Legislación y Jurisprudencia llega ahora a su tercera edición. Con ello se aviva el recuerdo del gran jurista que fue nuestro primer presidente y de cuyo fallecimiento en 2008 ahora se han cumplido cuatro años.
Concurren a este certamen juristas de toda nuestra geografía patria y hemos de destacar con simpatía que no faltan aportaciones de las naciones hispanoamericanas. Además, si en la primera edición la premiada fue una docente universitaria y en la segunda un componente de la Magistratura, ahora la distinción recae en típico funcionario administrativo.
Porque Bauzá Martorell ha sido, entre otros cargos, Secretario General de la Delegación del Gobierno en las Islas Baleares y, en la actualidad, es Consejero Secretario del Consejo Consultivo de esa Comunidad Autónoma.
El Patrocinio es de la Real Maestranza de Caballería de Sevilla, secular y nobiliaria corporación que destaca por su extraordinaria labor de mecenazgo en la esfera cultural; aunque no quede atrás la que realiza en la órbita más asisten?cial, tanto más necesaria y loable cuánto más duros son los momentos por los que atravesamos.
El tema del agua es de gran relevancia. Nada digamos en el ámbito nacional, donde el Plan Hidrológico es un reto constante. En terreno más cercano, el abastecimiento de agua a domicilio, puede decirse que representa competencia municipal para atender la que es quizás la más apremiante necesidad de los mortales. Y aquí se inserta el tema concreto del trabajo que presentamos: ese suministro cuando no existe la expresa concesión de la Administración.
El problema fundamental abordado es el de la naturaleza jurídica del supuesto. Y aquí se destaca la siempre difícil distinción entre la mera autorización y la propia concesión administrativa: lo mismo que se distingue entre lo que es ese propio servicio de prestación y otras autorizaciones concurrentes (de industria o sanidad) que sin embargo no pueden sustituir a lo que es la fundamental.
Para basar la admisibilidad de la figura estudiada se va recorriendo una gama de conceptos. Desde el poder de lo fáctico, pasando por el siempre estimable del no enriquecimiento injusto, hasta la negotiorum gestio. Es bien interesante la excursión que se hace en torno al precario, con la distinción en él de las tres modalidades. Especialmente simpática es al que esto escribe la invocación de la obra al respecto de su compañero de cuerpo Cirilo Martín Retortillo, también Abogado del Estado en Sevilla y padre de una brillante estirpe de adminis?trativistas, Sebastián y Lorenzo.
Como deducción obligada de la naturaleza jurídica que se mantiene para la figura estudiada aparecen en el trabajo las otras cuestiones. Así el plazo, donde pasado el legal, se apunta acertadamente a que aquel precario se convierte en lo que es aun más precario. Unido al tiempo está el problema de la posible prórroga. Se abordan la extinción, el posible rescate y finalmente la reversión de las instalaciones y el que quepa una indemnización a favor de quien había prestado ese servicio.
Junto a ese orden en el tratamiento de las materias, hay que destacar en el trabajo la abundante cita jurisprudencial. No se limita a la emanada del Tribunal Supremo, sino que se completa con los pronunciamientos de otros órganos inferiores. Muy rica es la información de la doctrina de los órganos de asesoramiento de la Administración; pues, aparte la mención al Consejo de Estado, aparecen citados los Consejos Consultivos de varias Comunidades Autónomas o la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
Unas breves conclusiones cierran la obra y la oportuna información bibliográfica. La correspondiente a la materia tratada se enriquece ahora con el trabajo que estas líneas presentan. El juicio sobre todo ello queda ya en manos del ilustrado lector que se adentre en el contenido de aquél.

ABREVIATURAS
PRÓLOGO
        I.        PLANTEAMIENTO
        II.        LA FORMALIDAD EN LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
                1.        Prohibición de la libertad de forma
                2.        Expediente de contratación
                3.        Régimen de invalidez
                        A.        Nulidad y anulabilidad
                        B.        El acto administrativo que dispone la continuación de los efectos de un contrato nulo por razones de interés general
                                ?        ¿Contratos anulables?
                                ?        Nulidad y eficacia
                                ?        Naturaleza jurídica de la resolución que dispone la continuación de efectos: entre la anulabilidad y la prevaricación
                                ?        ¿Quién y cómo dispone? Omisión de los elementos objetivo y formal
                                ?        ¿Hasta cuándo? El elemento temporal
        III.        LA DISTORSIÓN DE LA FORMALIDAD EN LA PRÁCTICA
                1.        Validez y eficacia del contrato no escrito
                2.        Concesión pactada y concesión tácita
                3.        Negotiorum gestio y enriquecimiento injusto
                        A.        Contrato de obras y contrato de suministro
                        B.        Contrato de gestión de servicios públicos
                4.        Validez del contrato verbal
                        A.        Legalidad vs. justicia material
                        B.        Fuentes del Derecho en la contratación del sector público
                                ?        Contrato no escrito
                                ?        Reglas de Derecho Civil
                                ?        Prestación ejecutada
                                ?        Consentimiento de la Administración
                                ?        Interpretación espiritualista
        IV.        ¿CONCESIÓN ADMINISTRATIVA O SERVICIO AUTORIZADO?
                1.        Servicio público, en cualquier caso
                2.        Servicio público municipal
                        A.        De las Cortes de Cádiz a la municipalización del servicio
                        B.        La municipalización del servicio
                        C.        De la II República al derecho vigente
                3.        ¿Servicio autorizado?
                        A.        Autorizaciones sectoriales
                        B.        Autorización para prestar el servicio
                                ?        Monopolio vs oligopolio
                                ?        Concepto sujeto a evolución
                                ?        Concesión administrativa y autorización reglamentada
                                ?        Servicio público vs autorización reglamentada
                                ?        Bienes de servicio público
        V.        EL PRECARIO EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
                1.        La institución del precario
                        A.        Posesión ajustada a Derecho
                        B.        Precario y título concesional
                        C.        Precario y prestación de servicios
                2.        El precario en Derecho público
                        A.        Licencias urbanísticas en precario
                        B.        Uso privativo del dominio público hidráulico
                                ?        Novación de concesiones
                                ?        Concesión y autorización
                                ?        Concesión vs. permiso administrativo
                                ?        Concesión a precario
                        C.        Autorizaciones a precario
                3.        Precario concedido, precario tolerado y precario usurpativo
        VI.        LA CONCESIÓN DE HECHO COMO CONCESIÓN EN PRECARIO
                1.        Validez y eficacia de la concesión de hecho
                        A.        Confirmación de efectos
                        B.        Eficacia de la concesión de hecho
                                ?        Efectos ex nunc
                                ?        Fuerza normativa de lo fáctico
                                ?        Exclusión de la vía de hecho
                        C.        Verificación de la eficacia ex nunc
                        D.        Contrato perfeccionado
                2.        Naturaleza contractual de la concesión de hecho
                        A.        Voluntad de la Administración: facta concludentia
                        B.        La concesión de hecho, modo de gestión indirecta de un servicio público
                3.        La precariedad de la concesión de hecho
                        A.        Concesión al fin y al cabo
                        B.        El título concesional en la prestación de hecho
                                ?        Plus de juridicidad
                                ?        Negocio jurídico
                                ?        Principio de coherencia y unidad del sistema
        VII.        EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN DE HECHO
                1.        Plazo de duración
                        A.        Determinación de los plazos
                        B.        Plazo mínimo
                        C.        Plazo máximo
                                ?        Evolución normativa
                                ?        ¿Aplicación retroactiva?
                                ?        El plazo en la concesión de hecho
                2.        Agotamiento del plazo
                        A.        Imposibilidad de prórroga
                                ?        Prórroga y plazo máximo de duración
                                ?        Prórroga compensatoria
                        B.        Continuación de la concesión
                3.        Extinción anticipada
                        A.        Supresión y rescate
                        B.        Incumplimiento del contrato
                4.        Obras e instalaciones sujetas a reversión
                5.        Sucesión empresarial
        VIII.        INDEMNIZACIÓN
                1.        El precarista como interesado y afectado
                2.        Derecho a indemnización
                        A.        Inexistencia de derechos subjetivos
                        B.        La casuística del perjuicio económico
                        C.        Precario y concesión pactada
                3.        Evitación del enriquecimiento injusto
                4.        Liquidación del contrato
        IX.        CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA