La economía del sector público

El éxito, no por esperado menos clamoroso, de la segunda edición de este libro ha sido un acicate para la preparación de esta tercera edición que incorpora numerosos e importantes cambios en relación con la anterior. La experiencia del autor como Chief Economist del Banco Mundial le ha permitido participar, en todo el mundo, en los debates de los temas que componen el núcleo de este libro. ¿Cuál debe ser el papel del Estado? ¿Cuáles deben ser las políticas públicas en áreas que van desde la sanidad a la educación, de las pensiones al seguro de desempleo? ¿Cómo diseñar un sistema fiscal que promueva una mayor eficiencia de la economía y una mayor equidad en la distribución de la renta? Esta experiencia mundial ha permitido al autor confirmar lo que ya suponía: que comprender los asuntos de que trata el presente libro resulta crucial para cualquier sociedad democrática. Traducción de Esther Rabasco y Luis Toharia, catedrático en la Universidad de Alcalá. CONTENIDO Nota del editor Prefacio Primera Parte Introducción 1 El sector público en una economía mixta Preguntas básicas 11 El papel económico del Estado 12 La economía mixta de los países occidentales 12 Diferentes puntos de vista sobre el papel del Estado 13 Un incentivo para la intervención del Estado: los fallos del mercado 14 Los fallos de la intervención del Estado 16 Cómo lograr el equilibrio entre el sector público y el sector privado 18 El nuevo consenso 19 ¿Qué o quién es el Estado? 20 Pensar como un economista del sector público 22 El análisis del sector público 24 Los modelos económicos 26 Economía normativa y economía positiva 27 Discrepancias entre economistas 29 Diferencias de opinión sobre el comportamiento de la economía 29 Discrepancias sobre los valores 31 Repaso y prácticas 31 Resumen 31 Conceptos clave 32 Preguntas y problemas 32 2 El sector público en Estados Unidos Preguntas básicas 35 Tipos de actividades del Estado 36 El establecimiento de un marco jurídico 37 La producción del sector público 37 Influencia del Estado en la producción privada 39 Compras públicas de bienes y servicios 42 Redistribución de la renta 43 Visión panorámica del gasto público de Estados Unidos 47 El tamaño del sector público 47 Crecimiento del gasto en Estados Unidos y cambios de su composición 50 Comparaciones internacionales del gasto 52 Ingresos del Estado 54 Los impuestos y la Constitución 54 Los impuestos federales en la actualidad 55 Ingresos de los Estados y los municipios 57 Comparaciones internacionales de los impuestos 57 Financiación de los déficit 58 Cuidado con las cifras de las actividades del Estado 61 Repaso y prácticas 62 Resumen 62 Conceptos clave 63 Preguntas y problemas 63 Segunda Parte Fundamentos de la economía del bienestar 3 La eficiencia del mercado Preguntas básicas 67 La mano invisible de los mercados competitivos 67 La economía del bienestar y la eficiencia en el sentido de Pareto 69 Eficiencia en el sentido de Pareto e individualismo 71 Los teoremas fundamentales de la economía del bienestar 72 La eficiencia desde la perspectiva de un único mercado 74 Análisis de la eficiencia económica 75 La curva de posibilidades de utilidad 76 Eficiencia en el intercambio 76 Eficiencia en la producción 81 Eficacia en la combinación de productos 85 Repaso y prácticas 87 Resumen 87 Conceptos clave 88 Preguntas y problemas 88 4 Los fallos del mercado Preguntas básicas 91 Derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos 91 Los fallos del mercado y el papel del Estado 92 Fallo de la competencia 92 Bienes públicos 95 Externalidades 95 Mercados incompletos 96 Fallos de la información 99 El paro, la inflación y el desequilibrio 101 Relaciones entre los fallos del mercado 101 La redistribución y los bienes preferentes 103 Dos maneras de enfocar el papel del Estado 105 El análisis normativo 105 El análisis positivo 106 Repaso y prácticas 107 Resumen 107 Conceptos clave 108 Preguntas y problemas 108 5 Eficiencia y equidad Preguntas básicas 111 Disyuntiva entre eficiencia y la distribución 111 Análisis de las elecciones sociales 112 Determinación de las disyuntivas 114 Evaluación de las disyuntivas 117 Dos advertencias 122 Las elecciones sociales en la práctica 124 Medición de los beneficios 125 Curvas de demanda ordinaria y compensada 127 El excedente del consumidor 129 Medición de los beneficios sociales agregados 131 Medición de la ineficiencia 131 Cuantificación de los efectos distributivos 133 Tres maneras de enfocar las elecciones sociales 135 El principio de la compensación 136 Comparaciones de las distintas medidas 136 Beneficios netos ponderados 137 Repaso y prácticas 138 Resumen 138 Conceptos clave 139 Preguntas y problemas 139 Apéndice: Otros indicadores de la desigualdad 141 VIII / CONTENIDO Tercera parte Teoría del gasto público 6 Los bienes públicos y los bienes privados suministrados por el Estado Preguntas básicas 149 Los bienes públicos 150 Bienes públicos y fallos del mercado 150 Cómo se pagan los bienes públicos 151 El problema del polizón 153 Bienes públicos puros e impuros 155 Bienes privados suministrados por el Estado 158 Mecanismos para racionar los bienes privados suministrados por el Estado 159 Condiciones de eficiencia en el caso de los bienes públicos 164 Curvas de demanda de bienes públicos 165 La eficiencia en el sentido de Pareto y la distribución de la renta 170 Limitaciones de la redistribución de la renta y la eficiencia 171 Impuestos distorsionadores y oferta eficiente de bienes públicos 172 La administración eficiente como un bien público 173 Repaso y prácticas 173 Resumen 173 Conceptos clave 174 Preguntas y problemas 175 Apéndice A: La curva de restos 176 Apéndice B: Medición del coste en bienestar de las tasas por el uso 178 7 La elección pública Preguntas básicas 181 Mecanismos públicos para asignar los recursos 181 El problema de la revelación de las preferencias 182 Preferencias individuales por los bienes públicos 183 El problema de la agregación de las preferencias 188 La elección por mayoría y la paradoja del voto 189 El teorema de la imposibilidad de Arrow 191 Las preferencias unimodales y la existencia de un equilibrio en una elección por mayoría 192 El votante mediano 195 La ineficiencia del equilibrio de la elección por mayoría 196 El sistema bipartidista y el votante mediano 198 Otros sistemas para determinar el gasto en bienes públicos 201 El equilibrio de Lindahl 201 Política y economía 205 ¿Por qué vota la gente? 205 Elecciones, grupos de presión y políticos corruptos 206 El poder de los grupos de presión 206 ¿Son altruistas los políticos? 207 La persistencia del equilibrio ineficiente 209 Repaso y prácticas 210 Resumen 210 Conceptos clave 211 Preguntas y problemas 212 Apéndice: Nuevos mecanismos de revelación de las preferencias 214 8 Producción pública y burocracia Preguntas básicas 219 Monopolio natural: producción pública de bienes privados 220 Análisis económico básico del monopolio natural 221 Regulación de impuestos (subvenciones) 226 Oposición a la intervención del Estado 227 Comparación entre la eficiencia del sector público y la del privado 230 Causas de la ineficiencia del sector CONTENIDO / IX público 231 Diferencias organizativas 231 Diferencias individuales 233 Procedimientos burocráticos y aversión al riesgo 236 Corporatización 237 Consenso creciente sobre el papel del Estado en la producción 240 Repaso y prácticas 242 Resumen 242 Conceptos clave 243 Preguntas y problemas 243 9 Las externalidades y el medio ambiente Preguntas básicas 247 El problema de las externalidades 248 Soluciones privadas para resolver las externalidades 251 El teorema de Coase 251 Utilización del sistema jurídico 253 Fallos de las soluciones privadas 255 Soluciones del sector público para resolver las externalidades 257 Soluciones basadas en el mercado 258 La regulación 264 La innovación 266 Revelación de información 267 Compensación y distribución 268 La protección del medio ambiente: el papel del Estado en la práctica 269 El aire 270 El agua 273 Los residuos tóxicos 273 Especies amenazadas 275 Repaso y prácticas 277 Resumen 277 Conceptos clave 278 Preguntas y problemas 278 Cuarta Parte Programas de gastos 10 El análisis de la política de gasto Preguntas básicas 285 Necesidad del programa 286 Fallos del mercado 287 Distintas formas de intervención del Estado 288 La importancia de determinados rasgos en el diseño del programa 290 Respuestas del sector privado a los programas públicos 291 Consecuencias para la eficiencia 292 Efecto-renta, efectosustitución e ineficiencia inducida 292 Consecuencias distributivas 297 Evaluación de las consecuencias distributivas 301 Justicia y distribución 302 El difícil equilibrio entre la equidad y la eficiencia 303 Objetivos de la política 306 Proceso político 307 Repaso y prácticas 309 Resumen 309 Conceptos clave 309 Preguntas y problemas 310 11 Análisis coste-beneficio Preguntas básicas 313 Análisis de los costes y los beneficios privados 314 El valor actual descontado 314 Análisis de los costes y los beneficios sociales 316 El excedente del consumidor y la decisión de realizar un proyecto 317 Medición de los costes y los beneficios no monetizados 321 Valoración del tiempo 321 La valoración de la vida 323 Valoración de los recursos naturales 324 Precios sombra y precios de mercado 325 X / CONTENIDO Tasas de descuento que deben utilizarse en los análisis de los costes y los beneficios sociales 327 La evaluación del riesgo 333 Consideraciones distributivas 336 Eficacia sobre el punto de vista de los costes 337 Repaso y prácticas 341 Resumen 341 Conceptos clave 342 Preguntas y problemas 342 12 La sanidad Preguntas básicas 345 Argumentos a favor de la intervención del Estado en el sector sanitario 348 La información imperfecta 349 Competencia limitada 350 Ausencia de ánimo de lucro 351 Características especiales del mercado de Estados Unidos 352 El papel del sector de seguros médicos 355 Consecuencias de las ineficiencias en los mercados de asistencia sanitaria 361 Pobreza, cobertura incompleta y papel del Estado 363 Repaso y prácticas 364 Resumen 364 Conceptos clave 365 Preguntas y problemas 365 13 La defensa y la tecnología Preguntas básicas 367 Los gastos destinados a la defensa 369 El valor del análisis marginal 369 Estrategia de defensa 371 Aumentar la eficiencia de los Ministerios de Defensa 375 La adquisición de material de defensa 375 La tecnología 378 Fallos del mercado 380 Ayuda pública directa 384 Repaso y prácticas 386 Resumen 386 Conceptos clave 387 Preguntas y problemas 387 14 La seguridad social Preguntas básicas 389 La seguridad social, los seguros privados y los fallos del mercado 390 Elevados costes de transacción 391 Ausencia de indiciación: la incapacidad de los mercados privados para asegurar contra los riesgos sociales 391 La selección adversa, las diferencias de riesgo y el coste del seguro 392 El riesgo moral y la seguridad social 394 Las pensiones de jubilación como un bien preferente 395 ¿Debe reformarse la seguridad social? 395 La naturaleza de la crisis presupuestaria 398 El ahorro 402 La oferta de trabajo 403 La tasa de rendimiento 405 Injusticias 406 La reforma de la seguridad social 407 La reducción de los gastos 407 El aumento de los ingresos 409 Reformas estructurales 410 Repaso y prácticas 415 Resumen 415 Conceptos clave 416 Preguntas y problemas 416 CONTENIDO / XI 15 Los programas de asistencia social y la redistribución de la renta Preguntas básicas 421 Argumentos a favor de los programas públicos de asistencia social 422 Dimensiones del problema 423 Cuestiones analíticas 424 La oferta de trabajo 424 Redistribución en efectivo o en especie 429 Ineficiencia generada por las prestaciones en especie 430 ¿Son paternalistas las prestaciones en especie? 434 Ayuda específica y ayuda genérica 436 ¿Son criticables en sí mismas las prestaciones subordinadas a los ingresos? 437 Otras distorsiones 438 Repaso y prácticas 440 Resumen 440 Conceptos clave 441 Preguntas y problemas 441 16 La educación Preguntas básicas 445 ¿Por qué suministra el Estado la educación? 448 ¿Existe un fallo en el mercado? 448 El papel del Estado 449 Cuestiones y controversias de la política educativa 450 Resultados educativos 450 ¿Es importante el nivel de gasto? 452 El bono escolar: elección y competencia 454 Descentralización del sistema escolar 460 Indicadores de resultados 461 La desigualdad 462 Ayuda a la educación superior 464 Repaso y prácticas 466 Resumen 466 Conceptos clave 467 Preguntas y problemas 468 Apéndice: ¿Cómo deben repartirse los fondos públicos dedicados a la educación? 470 Quinta Parte Los impuestos: teoría 17 Los impuestos: Introducción Preguntas básicas 475 Orígenes históricos 476 Clases de impuestos 477 Evolución del sistema tributario 479 Comparaciones con otros países 481 Las cinco características deseables de un sistema tributario 483 La eficiencia económica 483 Costes administrativos 489 Flexibilidad 492 Responsabilidad política 493 Modelo general para elegir entre los sistemas tributarios 503 El utilitarismo 504 La función social de bienestar rawlsiana 506 Limitaciones del enfoque de la función social de bienestar 506 Qué pueden aportar los economistas a las discusiones sobre la justicia del sistema tributario 507 Repaso y prácticas 508 Resumen 508 Conceptos clave 509 Preguntas y problemas 509 XII / CONTENIDO 18 La incidencia de los impuestos Preguntas básicas 511 La incidencia de los impuestos en los mercados competitivos 513 Efecto de un impuesto en una empresa 513 Influencia en el equilibrio de mercado 515 ¿Tiene alguna importancia el hecho de que el impuesto se cobre a los consumidores o a los fabricantes? 516 Impuestos ad valorem frente a impuestos específicos 518 El efecto de la elasticidad 521 Impuestos sobre los factores 524 La incidencia de los impuestos en las situaciones en las que no hay competencia perfecta 528 Relación entre la variación del precio y el impuesto 529 Impuestos ad valorem frente a impuestos específicos 532 Incidencia de los impuestos en los oligopolios 532 Impuestos equivalentes 533 El impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el valor añadido 533 Equivalencia de los impuestos sobre el consumo y los impuestos sobre los salarios 534 Equivalencia de los impuestos sobre el consumo realizado a lo largo de toda la vida y los impuestos sobre la renta percibida a lo largo de toda la vida 536 Una advertencia sobre la equivalencia 537 Otros factores que afectan a la incidencia de los impuestos 537 Incidencia de los impuestos en condiciones de equilibrio parcial y equilibrio general 537 Efectos a corto plazo y a largo plazo 540 Economía abierta y economía cerrada 540 Cambios de otros instrumentos de financiación 541 Incidencia de los impuestos. El ejemplo de Estados Unidos 542 Repaso y prácticas 546 Resumen 546 Conceptos clave 547 Preguntas y problemas 548 Apéndice: Comparación de la influencia de un impuesto ad valorem y de un impuesto específico sobre las mercancías en una situación de monopolio 549 19 Los impuestos y la eficiencia económica Preguntas básicas 551 Los impuestos sobre las mercancías 552 Efecto-sustitución y efecto-renta 553 Cuantificación de las distorsiones 555 Medición del exceso de gravamen por medio de curvas de indiferencia 556 Medición del exceso de gravamen por medio de curvas de demanda compensadas 558 Cómo se calcula el exceso de gravamen 561 Efectos de los impuestos soportados por los productores 563 Efectos de los impuestos soportados en parte por los consumidores y en parte por los productores 566 Los impuestos sobre el ahorro 567 Cuantificación del efecto de un impuesto sobre la renta procedente de intereses 570 Los impuestos sobre la renta procedente del trabajo 571 Efectos de los impuestos progresivos 573 Participantes secundarios en la población activa 576 Medición de la influencia de los impuestos en el trabajo ofrecido 578 Técnicas estadísticas basadas en datos de mercado 578 Experimentos 581 Repaso y prácticas 584 Resumen 584 Conceptos clave 585 Preguntas y problemas 585 CONTENIDO / XIII 20 Los impuestos óptimos Preguntas básicas 587 Dos errores en relación con los impuestos óptimos 587 El error de contar el número de distorsiones 588 Interpretaciones erróneas a la teoría del segundo óptimo 588 Impuestos óptimos y eficientes en el sentido de Pareto 589 Los impuestos de cuantía fija 589 ¿Por qué establecer impuestos distorsionadores? 590 El diseño de un sistema de impuestos sobre la renta 591 ¿Por qué un aumento de la progresividad implica un mayor exceso de gravamen? 592 Análisis gráfico del exceso de gravamen de los impuestos progresivos 594 Cómo elegir entre distintas tablas de impuestos de tipo uniforme 595 Efectos de equilibrio general 597 Estructuras tributarias no lineales 599 Impuestos diferenciales 601 Los impuestos de Ramsey 602 Los impuestos diferenciales sobre las mercancías en los países avanzados que tienen un impuesto progresivo sobre la renta 606 Los impuestos sobre la renta procedente de intereses y los impuestos sobre las mercancías 607 Los impuestos sobre los productores 607 La dependencia de la estructura impositiva óptima del conjunto de impuestos existentes 610 Repaso y prácticas 611 Resumen 611 Conceptos clave 612 Preguntas y problemas 612 Apéndice A: Obtención de los impuestos de Ramsey sobre las mercancías 613 Apéndice B: Obtención de la fórmula de Ramsey en el caso de una curva de demanda lineal 615 21 Los impuestos sobre el capital Preguntas básicas 617 ¿Debe gravarse el capital? 619 Relación entre los impuestos sobre el consumo, el impuesto sobre los salarios y la exención de las rentas del capital 619 Cuestiones relacionadas con la equidad 619 Argumentos relacionados con la eficiencia 620 Problemas administrativos 621 Influencia de los impuestos sobre las rentas del capital en el ahorro y en la inversión 623 Efectos de una reducción del ahorro en una economía cerrada 623 La distinción entre el ahorro y la inversión 624 Ahorro nacional y neutralidad presupuestaria 626 Efectos de una reducción del ahorro en una economía abierta 628 Influencia de los impuestos sobre las rentas del capital en la asunción de riesgos 630 Por qué los impuestos sobre el capital con posibilidad de deducir totalmente las pérdidas pueden aumentar la asunción de riesgos 631 Por qué los impuestos sobre el capital pueden reducir la asunción de riesgos 633 Medición de la variación de valor de los activos 634 Las ganancias de capital o plusvalías 635 La depreciación 639 Impuestos neutrales 640 La inflación 642 Repaso y prácticas 645 Resumen 645 Conceptos clave 647 Preguntas y problemas 647 XIV / CONTENIDO Sexta Parte Otras cuestiones 22 El federalismo fiscal Preguntas básicas 651 Principios del federalismo 653 Bienes públicos nacionales frente a bienes públicos locales 653 ¿Suministran las comunidades locales eficientemente los bienes públicos? 655 La hipótesis de Tiebout 655 Los fallos del mercado 657 La redistribución 659 Otros argumentos a favor de la provisión local 663 Producción frente a financiación 664 Eficacia de la financiación condicionada 665 El sistema fiscal y los gastos locales 670 Repaso y prácticas 672 Resumen 672 Conceptos clave 673 Preguntas y problemas 673 23 Los impuestos y los gastos regionales y municipales Preguntas básicas 677 La incidencia de los impuestos aplicada a la hacienda pública 677 Impuestos regionales y locales sobre el capital 678 El impuesto sobre bienes inmuebles 678 Impuestos sobre la renta, sobre los salarios y sobre las ventas 679 Distorsiones 680 Limitaciones de la capacidad para redistribuir la renta 680 Control de alquileres 681 Capitalización 682 Incentivos para ofrecer buenas pensiones 683 La financiación por deuda o mediante impuestos 684 Capitalización a corto plazo y a largo plazo 684 Quién se beneficia de los bienes públicos locales: la hipótesis de la capitalización 685 Capitalización absoluta y relativa 686 La utilización de las variaciones del precio del suelo para medir los beneficios 687 Contrastación de la hipótesis de la capitalización 687 La elección pública en el ámbito local 688 Problemas de los impuestos multijurisdiccionales 691 Repaso y prácticas 693 Resumen 693 Conceptos clave 694 Preguntas y problemas 694 24 La financiación mediante déficit Preguntas básicas 697 Consecuencias de los déficit públicos 698 Cómo afectan los déficit a las generaciones futuras 700 Otras opiniones sobre la carga de la deuda 700 Repaso y prácticas 703 Resumen 703 Conceptos clave 704 Preguntas y problemas 704 Bibliografía 707 Índice analítico 719